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四立法前评估的方法（第1页）

四、立法前评估的方法

立法前评估的完善既有程序设计的改进，又应确立良好的方法框架。在方法问题上，一个显然的趋势是，成本效益分析方法的运用逐步扩张，已成为RIA运用的主导方法。但是，不是所有的成本和收益都是可以货币化的，因此还应存在其他的替代方法。在2002年，经合组织就如此陈述过：“（RIA的）最佳实践是，RIA制度要求在所有的管制决定中使用成本收益原则，但是实际运用的分析形式应当基于有关可行性和成本的实践判断。”[13]因此，在立法前评估的方法问题上，笔者将阐述成本效益分析及其相应的替代方法。

1。成本效益分析（efitAnalysis）

成本效益分析已成为各国评估立法质量的主要方法，有人称为“最佳实践”。其一般原理是：借助货币化的形式，通过量化法律、法规和政策对经济、社会、环境的各种影响（表现为成本和收益），预估不同的立法方案实施后可能带来的代价和收益，并以此作为立法决策的理性标准。从实务的具体运作来看，该方法也有弊端，时常面临操作费用昂贵、技术面争议较大且受政治干扰等问题的限制。为此，为了弥补成本效益分析无法有效量化的难题，不少国家采用成本效能分析的方法，以为替代或补充。如澳大利亚官方就明确表示，在政府官员不能量化最重要的政策影响时，可以用成本效能分析作为成本效益分析的替代方法。

成本效益分析的核心是量化分析。成本效益分析的作业流程通常有以下四个方面：其一，确认分析的范围，明确分析的对象。其二，确定分析的基准。至少应确立一个客观的基准，才能利用该基准来评估和比较不同立法方案的短长优劣。一般而言，最常用的基准是“安于现状”。引入立法的必要性分析，恰在于立法能够带来“优于现状”的效果和结论，否则反之。换言之，如果新立法所造成的社会成本远超过其可能获得的收益，那么还不如维持现状。其三，进行不同立法方案的利益和成本计算，其核心在于将核心的考量因素予以量化和货币化。其四，在不同方案之间的竞争格局中，通过成本效益分析得出净收益最大化的立法方案。

成本效益分析要识别立法影响，将其予以量化和货币化。因此，首先要解决的问题是，立法的不同影响是否可以量化，以及在什么方面将其予以量化？由于成本效益分析的着重点是经济效益，因此它在理论上能够回答福利经济学的基本问题，即从社会的角度来看，特定的政策干预是否能够创造预期的净收益。但是，不是所有的立法影响都是货币意义上的影响，成本效益分析目前主要是评估立法、执法成本与立法收益的关系。一般说来，制定和执行法律所需要的各项投入均可视为成本项，而立法执行之后的各种产出则被视为效益。在成本的计算上，有些成本是一次性的，有些是重复发生的，两者均构成立法者的机会成本，可用决策者的支付意愿为评估依据。与之相对，立法所带来的效益要比其成本更容易识别，但部分的收益却难以量化，如人的生命、健康和环境改善等收益均没有明显的市场价格。对此，以利害关系人的支付意愿来衡量和评估，似乎更适合。

2。成本效能分析（Cost-EffeessAnalysis）

成本效能分析的核心是比例分析。成本效能分析的运用与立法效果无法货币化的因素有一定的关联。当立法效果无法以金钱来衡量和估价时，这种方法便获得了其应用的空间和余地。因此其通常用于改善人类健康、安全和生命的政策评估。在估值方面这两种方法有很多相同的地方，它们反映出社会福利和个人选择的相同关注。而且，在评估成本上，起点也是相同的，两者均试图囊括所有不容忽视的成本。两者的方法根本区别在于，成本效益分析更多地关注货币化的成本与收益，成本效能分析更多地关注每单位收益所付出的成本之比值。

成本效能评估分析的最终产物是一个比例，至少表面上避免了立法效果货币化存在的难题。然而，在是否使用成本效能分析作为方案选择的原则的问题上，尚未有统一的共识。在不少国家，均指出效能分析与效益分析存在着同样的问题。澳大利亚官方明确指出，“成本效能分析并不构成拒绝或接受特定方案的绝对标准，而且不应用来协助政府分配资源的政策决定。”当然，我们也必须认识到，成本效能分析法能够产生比较重要的分析结论，因而可以发挥相当重要的作用。在美国，成本效益分析和成本效能分析被置于同等重要的位置。

立法的提前评估符合世界立法程序的一般规律，从世界范围看，立法前评估机制已经为经合组织成员国广泛接受。从当前的实践来看，该机制为改进和完善官方决策提供了一个理性、科学的基础和样板，也为我们研究如何进一步提高地方立法质量提供了有益的借鉴。为了减少法律、法规的试错成本，防范法规执行部门的利益干预和各部门之间的利益纠葛，确保立法的民主性和科学性，立法前评估机制应当引起各地立法部门的高度重视。

&iveAssessment：aprovetheQualityofLocalLegislation

TangYingyingyan

Abstract：WiththeSocialistLawSystemwitheseCharacteristigoffiouablished，thelegislativefocusisshiftingfromtheexternalquantitytotheiy。Thepre-legislativeassessmentprovidesaproperapproachtocheedfeasibilityofthelegislatiohepotentialsocialimpadtheefitanalysis，whichwouldsystematicallyimprovethelawqualityfrhted，stifidpracticableperspethemeaoredueavoidableerrorsintheprocessoflegislationandthefollowi。Whendoingthis，wecouldpaycloseattentioerntrieswhichhavecarriedislativeassessmentfornearly20years。akefulluseofsuulatedexperieofurtherthequalityoflocallegislation。

KeywislativeAssessment，LocalLegislatioionQuality

[1]北京联合大学人大制度研究所副研究员，法学硕士。

[2]北京市人大常委会研究室《北京人大》编辑部主任，法学硕士。

[3]吴邦国：《在形成中国特色社会主义法律体系座谈会上的讲话》，载《中国人大》，2011（2）。

[4]“体系前研究”和“体系后研究”是中国社科院法学所陈甦教授提出的一对范畴，参见陈甦：《体系前研究到体系后研究的范式转型》，载《法学研究》，2011（5）。

[5]“立法后评估”在我国现行的地方立法实践中有不同的称呼，有的叫“立法评估”、“立法评价”、有的称为“法律跟踪问效评估”、“立法跟踪评估”、“立法回头看”等。2008年、2009年和2010年，全国人大常委会法工委三次召开立法后评估工作研讨会，各级立法机关和学界对立法后评估工作逐渐达成一种共识，因此本文采用“立法后评估”的表述。

[6]关于什么是“立法后评估”，有学者认为，立法后评估就是“要求立法机关对法规实施情况进行调查研究，了解法规实施后取得的成就，并发现法规实施中存在的问题，分析法规中各项制度设计的合法性、操作性和针对性，从而得到科学客观的反馈信息，以便及时修改完善法律制度，更好地发挥法律、法规的规范作用”。参见李克杰：《立法后还要做些什么》，载《工人日报》，2005-08-12。周旺生教授将这种活动称为“立法评价”，他认为，“立法评价是指法律实施一定时间后对法律的功能作用、实施效果的评论估价和在此基础上对整个立法质量、价值的评论估价。”参见周旺生、张建华主编：《立法技术手册》，499页，北京，中国法制出版社，1999。

[7]劳动合同法在立法前和立法后的争论，即是典型的例子。2007年6月29日劳动合同法刚一颁布，社会舆论就提出了加重企业负担的问题，企业界、学者提出了劳动合同法的质疑与反对意见。企业家张茵在2008年两会期间，首先向全国政协提交提案，建议修改劳动合同法并取消关于“签订无固定期限劳动合同”的相关条款。参见佚名：《女首富张茵：委员不能顺风走》，载《新京报》，2008-03-09。北大经济学教授周其仁认为，“劳动合同法某种意义上把铁饭碗、终身雇用写入了法律……让在岗的人终身有雇，即使不好好工作，企业也拿他没办法，这不是计划体制的复归吗？”参见周其仁：《重要的是让企业竞争大过劳务竞争》，载《中国企业家》，2008（2）。

[8]RegulatoryImpactAssessmeoryImpaaylsis，在中文世界中的译名并不统一。既有译为规制影响评价的（肖兴杰），又有译为监管影响评估的（席涛），还有译为管制影响评估（施俊吉）的。参见肖兴杰等：《英国规制影响评价体制与启示》，载《云南财经大学学报》，2008（4）；席涛：《欧盟监管影响评估框架的评析》，载《国际经济评论》，2006（3）；施俊吉：《管制影响评估之理论与实务》，297页，台北，《地方法制研讨会选辑》，2003。译名的不准确造成了理解上的困难，为了与本文的研究相衔接，特采用“立法影响评估”的译名，以为说明。

[9]ulatoryImpaalysis：AToolforPolice，载http：。dot470，3746，en_2649_37421_43705007_1_1_1_37421，00。html，访问日期：2011-05-20。

[10]席涛：《立法评估：评估什么和如何评估（上）——以中国立法评估为例》，载《政法论坛》，2012（5）。

[11]目前公开的资料显示，我国仅有两地的人大常委会开展了立法前评估工作。2011年5月，青岛市人大常委会启动立法前评估试点，把《青岛市建筑废弃物资源化综合利用管理条例》和《青岛市实施〈中华人民共和国标准化法〉办法》两件立法项目委托给青岛理工大学和青岛市社科院。参见《青岛市启动立法前评估试点》，载《中国人大》，2011（16）。山东省人大常委会于2012年4月启动立法前评估，将《山东省专利保护条例（修订）》和《山东省辐射污染防治条例》两件立法项目委托给山东社科院和山东大学法学院，由两单位对两件法规进行评估。参见李占江：《立法前评估，能否限制部门利益》，载《大众日报》，2012-04-28。另外，北京市人大常委会从2008年开始法规立项论证工作，相比于过去，立项论证最大的变化在于人大常委会的工作机构组织进行论证，向主任会议提交论证报告，由主任会议来审定该项目是否可以起草。参见刘晓鹏：《立法多一道“门槛”北京人大试行法规立项论证》，载《人民日报》，2008-08-06。

[12]徐平：《国外立法评估的启示》，载《人民政坛》，2011（11）。

[13]ulatoryImpaalysisIebytheSecretariat，OECDPublishing，p。129。